《中華人民共和國長江保護法》解讀

一、《長江保護法》立法經過

2018年7月17日，水利部部長鄂竟平在全面建立河長制新聞發(fā)布會上說，“要協(xié)同有關方面，促進《長江保護法》盡快頒布。我們將積極配合全國人大，抓緊立法草案的研究起草工作，加強重點、難點問題的調研，力爭盡早促成法律草案。”

2018年12月10日，全國人大環(huán)資委組織召開了長江保護法立法座談會。在座談會上，全國人大環(huán)資委委員、中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院王金南院長就長江保護法的立法目的、保護對象、保護措施等進行了系統(tǒng)闡述，并提交了《長江保護法》（建議稿）。建議稿共有10章76個條款。

2019年12月23日，中國第一部流域法律——長江保護法（草案）提請全國人大常委會會議審議。

2020年12月26日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國長江保護法》，自2021年3月1日起施行。

二、制定《長江保護法》的重大意義

《長江保護法》是一部保護長江全流域生態(tài)系統(tǒng)，推進長江經濟帶綠色發(fā)展、高質量發(fā)展的專門法和特別法?！堕L江保護法》堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本要求，針對長江流域的特點和存在的突出問題，采取特別的制度措施，推動長江流域經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

依法維護長江流域生態(tài)安全，推進長江流域綠色、可持續(xù)、高質量發(fā)展，事關國家經濟社會發(fā)展的全局，事關中華民族和子孫后代的長遠利益，意義重大，影響深遠。

（一）有助于實現(xiàn)長江經濟帶發(fā)展國家戰(zhàn)略目標法治化。將黨的十八大以來黨中央、國務院確立的資源利用、環(huán)境保護和綜合協(xié)調理念提升到法律層面，完善最嚴格的生態(tài)文明制度體系建設，按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，以長江流域為基本立足點和切入點，以流域立法引導規(guī)范長江經濟帶發(fā)展，探索在長江流域實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的法治路徑，使長江經濟帶發(fā)展國家戰(zhàn)略“落地”。

（二）有助于落實長江大保護的生態(tài)安全剛性約束，嚴守水資源水環(huán)境水生態(tài)紅線，全面加強水資源節(jié)約、水環(huán)境保護和水生態(tài)修復，推進綠色發(fā)展，著力解決突出的水資源與水環(huán)境問題，加強水生態(tài)系統(tǒng)保護，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，去除發(fā)展不平衡不充分的弊端。

（三）有助于協(xié)調長江流域日趨復雜的功能沖突與多元利益訴求矛盾，強化流域綜合管理，統(tǒng)籌長江的開發(fā)利用和保護有關活動，協(xié)調水資源的經濟功能和生態(tài)功能的關系，確定長江開發(fā)利用和保護原則，明確各種功能利用的優(yōu)先順序，提出系統(tǒng)的制度性解決方案。

（四）有助于摒除流域管理“統(tǒng)得不夠，分得無序”的弊端，按照“中央統(tǒng)籌、省級負責、市縣抓落實”的原則，通過在國家層面建立議事協(xié)調機構，統(tǒng)籌、協(xié)調、指導長江保護管理工作，明確其日常辦事機構的事權。按照分級、分部門管理的原則，分別明確國務院有關行政主管部門、流域內地方人民政府及其有關部門的長江保護職責，并與河湖長制有效銜接，推動長江大保護形成合力。

（五）有助于解決長江面臨的突出問題。長江流域長期以來產業(yè)結構偏重、發(fā)展方式不盡合理，對流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境構成巨大壓力，成為影響流域可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。長江保護工作面臨水污染形勢嚴峻、水生態(tài)損害凸顯、岸線資源利用無序、流域綜合管理體制機制亟待建立健全等挑戰(zhàn)，沿線資源環(huán)境矛盾日益突出，生態(tài)修復和環(huán)境保護迫在眉睫。為更好地應對長江保護面臨的巨大挑戰(zhàn)，必須嚴守自然資源利用上限、生態(tài)保護紅線和環(huán)境質量安全底線，全面加強長江保護，按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，使長江流域成為引領我國經濟高質量發(fā)展的生力軍。

三、《長江保護法》的目標定位？通過《長江保護法》能夠解決哪些問題？

《長江保護法》是一部將黨中央和習近平總書記關于長江保護的指示和要求制度化，并為其貫徹實施提供可靠保障的法律；是一部踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，為推動長江經濟帶高質量發(fā)展立規(guī)矩的法律；是以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，落實生態(tài)文明體制改革要求，創(chuàng)新和構建強化流域管理、共抓長江大保護體制機制的法律；是一部基于長江已是自然長江和工程長江共同構成的復合系統(tǒng)的實際，為現(xiàn)有水工程體系運行提要求，使其生態(tài)效益和綜合效益充分發(fā)揮的法律。

從技術層面上講，首先，《長江保護法》是一部特別法。相對于一般法側重于資源開發(fā)利用，有關生態(tài)保護內容條款較少，無法滿足長江保護需要的實際，《長江保護法》立足于共抓大保護、不搞大開發(fā)，把保護和修復長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，注重生態(tài)安全剛性約束，協(xié)調好保護與發(fā)展的關系，其制度更加嚴格?！堕L江保護法》是針對長江流域自身的特點而制定的法律，全面反映長江流域的特殊性，有針對性地解決長江流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水域岸線保護與防洪減災以及長江保護有關管理過程中需要解決的特殊問題。

其次，《長江保護法》是一部流域法。相對于一般法主要側重于區(qū)域與行業(yè)管理，調整范圍相對較窄，在空間上難以權衡流域中不同區(qū)域存在的資源、環(huán)境、生態(tài)保護差異性的實際，《長江保護法》基于大保護角度，側重于流域管理，其立法適用邊界涵蓋整個長江流域，充分考慮統(tǒng)籌長江流域所涉不同省份、區(qū)域，上下游、左右岸，綜合不同產業(yè)的發(fā)展布局和對長江流域所具有的特定功能訴求，分別針對上中下游的不同特點設置江源區(qū)與河口區(qū)保護、林草資源保護、水土流失防治、湖泊保護、堤防保護、洲灘圩垸管理、蓄滯洪區(qū)管理、城市防洪治澇、節(jié)水減污等法律制度，加強公眾的參與和對損害破壞行為的懲處，最終實現(xiàn)區(qū)域公平、代際公平、需求公平。

再次，《長江保護法》是一部綜合法。相對于一般法調整對象相對單一，存在一定的局限性，無法滿足長江保護中各個方面的特殊立法需求的實際，《長江保護法》是長江流域專門立法方面的一部“基本法律”，是以水要素為核心，流域水生態(tài)保護為優(yōu)先，統(tǒng)籌資源環(huán)境保護，系統(tǒng)解決與生態(tài)文明建設、長江經濟帶發(fā)展關系最密切的涉水突出問題的綜合性法律。

制定《長江保護法》，將主要解決長江流域保護體制機制、規(guī)劃與標準、水生態(tài)保護、水環(huán)境保護、水資源保護、水域岸線保護與防洪減災、監(jiān)測與信息發(fā)布、監(jiān)督與保障等最主要、最基本的問題。

四、《長江保護法》的四大亮點

——做好統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)保護的頂層設計。

法律規(guī)定國家建立長江流域協(xié)調機制，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進長江保護工作；按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的要求，建立長江保護工作機制，明確各級政府及其有關部門、各級河湖長的職責分工；建立區(qū)域協(xié)調協(xié)作機制，明確長江流域相關地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面開展協(xié)調與協(xié)作，切實增強長江保護和發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

——堅持把保護和修復長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置。

法律通過規(guī)定更高的保護標準、更嚴格的保護措施，加強山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復。如強化水資源保護，加強飲用水水源保護和防洪減災體系建設，完善水量分配和用水調度制度，保證河湖生態(tài)用水需求；落實黨中央關于長江禁漁的決策部署，加強禁捕管理和執(zhí)法工作等。

——突出共抓大保護、不搞大開發(fā)。

法律準確把握生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關系，共抓大保護、不搞大開發(fā)。設立“規(guī)劃與管控”一章，充分發(fā)揮長江流域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃的引領和約束作用，通過加強規(guī)劃管控和負面清單管理，優(yōu)化產業(yè)布局，調整產業(yè)結構，劃定生態(tài)保護紅線，倒逼產業(yè)轉型升級，破除舊動能、培育新動能，實現(xiàn)長江流域科學、有序、綠色、高質量發(fā)展。

——堅持責任導向，加大處罰力度。

法律強化考核評價與監(jiān)督，實行長江流域生態(tài)環(huán)境保護責任制和考核評價制度，建立長江保護約談制度，規(guī)定國務院定期向全國人大常委會報告長江保護工作；堅持問題導向，針對長江禁漁、岸線保護、非法采砂等重點問題，在現(xiàn)有相關法律的基礎上補充和細化有關規(guī)定，并大幅提高罰款額度，增加處罰方式，補齊現(xiàn)有法律的短板和不足，切實增強法律制度的權威性和可執(zhí)行性。

此外，長江保護法還對長江流域資源調查與監(jiān)測預警、防災減災與應急管理、信息共享和公眾參與、長江源頭保護、水生生物保護、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、綜合立體化交通體系建設、港口船舶升級改造、長江流域生態(tài)保護補償、司法服務保障建設、長江文化保護等方面進行了規(guī)定。