一、《實施意見》的出臺背景。

城鄉(xiāng)無勞動能力、無經(jīng)濟來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務人或者其法定義務人無履行義務能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，是特殊困難的一類群體。為解決這一群體的生存保障問題，上世紀50年代，我國分別建立起農村五保供養(yǎng)、城市三無人員救濟和福利院供養(yǎng)制度。上世紀90年代，國務院頒布實施《農村五保供養(yǎng)工作條例》，對農村三無人員實行集體供養(yǎng)；而對城市三無人員，則通過納入城市低保進行保障。2006年，國務院頒布實施新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》，實現(xiàn)了農村五保供養(yǎng)由農村集體經(jīng)濟供養(yǎng)向財政供養(yǎng)的重大轉變。2014年，國務院頒布實施《社會救助暫行辦法》，將農村五保供養(yǎng)制度和城市三無人員保障政策統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度。通過供養(yǎng)制度的逐步建立完善，我國特困人員供養(yǎng)工作取得明顯成效，特困人員的基本生活權益得到了有效保障，但同時也存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、相關政策不完善、工作機制不健全、資金渠道不通暢、管理服務不規(guī)范等問題。

為解決當前特困人員救助供養(yǎng)工作中存在的一些突出問題，同時對《社會救助暫行辦法》中特困供養(yǎng)人員政策進行細化和規(guī)范，做好與其他社會救助制度的銜接，國務院于今年2月出臺《關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（國發(fā)〔2016〕14號）。為貫徹國務院《意見》要求，結合我省實際，出臺《實施意見》。

二、我省特困人員救助供養(yǎng)工作的基本情況。

我省現(xiàn)有農村五保供養(yǎng)對象41.2萬人，其中，集中供養(yǎng)人數(shù)12.1萬人，分散供養(yǎng)人數(shù)29.1萬人，供養(yǎng)對象總數(shù)居全國第4位；城市三無人員3.5萬人。2007年以來，省政府先后將農村五保供養(yǎng)、農村五保供養(yǎng)機構建設、縣級社會福利中心建設、農村危房改造列為省民生工程實施，我省特困人員救助供養(yǎng)工作狀況得到較大改觀。截至2016年10月底，全省農村五保集中和分散供養(yǎng)實際水平分別達到年人均6780元和4729元，集中和分散平均水平達到年人均5331元，較2007年前的年人均不足1000元提高了433%；城市三無人員一律納入城市低保予以保障，全省平均保障水平達到年人均7572元；全省各級累計投入3.24億余元，新建、改擴建縣級社會福利機構床位5400 張；累計投入23億余元，新建、改擴建農村五保供養(yǎng)機構近1800所，新增床位19.6萬張，全省農村五保床位總數(shù)達到27.7萬張，集中供養(yǎng)能力超過66%。

三、《實施意見》主要政策舉措。

一是進一步明確救助供養(yǎng)對象基本生活標準，建立動態(tài)調整機制。針對當前供養(yǎng)水平總體不高的問題，《實施意見》在2014年《安徽省人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（皖政〔2014〕60號）提出“按照不低于上年度當?shù)鼐用袢司M性支出的60%確定特困人員供養(yǎng)標準”的基礎上，進一步明確此標準為救助供養(yǎng)對象基本生活標準，并強化政策落實，提出將落實情況作為監(jiān)督考核的重要內容。

二是著力提高供養(yǎng)服務機構建后管養(yǎng)水平?！秾嵤┮庖姟份^國務院《意見》，新增了“供養(yǎng)服務機構管理”章節(jié)，重點規(guī)范供養(yǎng)服務機構管理運營，從供養(yǎng)服務機構護理功能拓展、法人登記、管理制度完善、設立許可、消防達標、等級評定和綜合定額管理、工作人員配備、轉型升級等方面提出要求和對策，著力提升機構建后管養(yǎng)水平，提高運營效益。

三是重點解決救助供養(yǎng)對象護理難問題。針對長期不能自理人員護理問題，送審稿結合我省實際，提出按照不低于基本生活標準的10%確定照料護理標準，集中供養(yǎng)對象標準可適當提高，既滿足需求，又體現(xiàn)差異。同時送審稿提出，重點拓展現(xiàn)有機構護理功能，專門為失能失智等特殊困難供養(yǎng)對象提供集中照料和護理服務。

四、《實施意見》主要亮點。

 一是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。對特困人員供養(yǎng)，以往是按照農村五保對象和城市“三無”人員兩個體系進行供養(yǎng)和救助，《實施意見》按照國務院文件要求，將兩者進行了統(tǒng)一，在政策目標、資金籌集、對象范圍、救助供養(yǎng)內容、供養(yǎng)標準、經(jīng)辦服務等方面，均不再區(qū)分城鄉(xiāng)，確保城鄉(xiāng)特困人員都能公平獲得救助供養(yǎng)服務。

二是鼓勵社會力量參與?！秾嵤┮庖姟贩e極鼓勵、引導、支持社會力量通過多種方式，為特困人員提供服務和幫扶，并提出了具體措施：如對于分散供養(yǎng)的特困人員，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以委托親友、村（居）委會或社會組織、社會工作服務機構提供日常的照料服務，包括日常的生活照料、住院陪護、日?？醋o等服務。又如鼓勵通過PPP、公建民營、民辦公助的方式，發(fā)展供養(yǎng)服務機構；通過政府購買服務、落實稅費優(yōu)惠等政策，鼓勵社會組織、公益組織、民辦的老年服務機構，提供專業(yè)化、個性化的供養(yǎng)服務。三是實施適度分類保障?！秾嵤┮庖姟吩诠B(yǎng)標準相關規(guī)定上，首先堅持適度保障的原則，提出立足經(jīng)濟社會發(fā)展水平確定供養(yǎng)標準，按照當?shù)厝司M性支出情況建立基本生活標準動態(tài)調整機制，做到量力而行，具有可持續(xù)性。其次，實行分類制定標準。過去的標準主要指基本生活標準，這次提出兩個標準，其中基本生活標準立足滿足特困人員的基本生活需求，照料護理標準則根據(jù)特困人員的生活自理能力和服務需求分類制定，對特困人員實行差異化供養(yǎng)。再次，提高統(tǒng)籌層級。明確特困人員供養(yǎng)標準由設區(qū)的市級人民政府確定、公布。

四是不能自理的特困人員。特困人員中不能自理人員長期護理問題一直是特困人員救助供養(yǎng)工作中的突出難題，此次《實施意見》對此提出了一系列解決措施。對于特困人員，《實施意見》在供養(yǎng)內容上，明確提出對生活不能自理的給予照料，包括日常生活、住院期間的必要照料等基本服務。在供養(yǎng)形式上，提出對完全或部分喪失自理能力的特困人員，優(yōu)先提供集中供養(yǎng)服務，按照便于管理的原則，就近安排到相應的供養(yǎng)服務機構。